SEJ T 6 Desentralisasi

Desentralisasi

Pengenalan

1 Julai 1896, Perak, Selangor, Negeri Sembilan dan Pahang digabungkan sebagai persekutuan yang dikenali sebagai Negeri-negeri Melayu Bersekutu. Pertubuhan persekutuan telah menyebabkan berlakunya pemusatan kuasa kerana semua urusan pentadbiran dijalankan atas arahan kerajaan khasnya, Residen Jeneral. Pemusatan kuasa telah menyebabkan Sultan, Residen dan Majlis Mesyuarat Negeri kehilangan kuasa. Berpunca daripada beberapa faktor, British mengamalkan desentralisasi dalam usaha mengembalikan kuasa Sultan, Residen dan Majlis Mesyuarat Negeri. Desentralisasi merupakan satu proses pemulangan kuasa pentadbiran secara berperingkat dari segi pentadbiran dan kewangan kepada kerajaan negeri di samping pada masa yang sama, kerajaan pusat mengekalkan kuasa yang cukup bagi menjaga keselesaan pentadbiran. Densentralisasi dilaksanakan semasa John Anderson (1904-1920), Lawrence Guillemard (1920-1927) dan Sir Cecil Smith (1930-1935) yang menjadi Gabenor Negeri-negeri Selat merangkap Pesuruhjaya Tinggi Negeri-negeri Melayu Bersekutu.

Sebab-sebab perlaksanaan desentralisasi

1. Bantahan Sultan

Penubuhan Negeri-negeri Melayu Bersekutu telah menyebabkan berlakunya pemusatan kuasa kerana semua urusan pentadbiran dijalankan atas arahan kerajaan pusat, khususnya Residen Jeneral. Pemusatan kuasa yang keterlaluan telah menimbulkan bantahan Sultan, contohnya Sultan Idris (Perak) dalam Persidangan Raja-raja Kedua mengecam hebat pemusatan kuasa dan mendesak diambil langkah-langkah dalam melaksanakan desentralisasi bagi mengembalikan kuasa Sultan, Residen dan Majlis Mesyuarat Negeri.

Sultan dan Residen telah kehilangan kuasa kerana mereka tertakluk kepada arahan Residen Jeneral dalam melaksanakan pentadbiran. Majlis Mesyuarat Negeri telah kehilangan fungsi sebagai institusi pentadbiran kerana semua urusan pentadbiran persekutuan dijalankan oleh kerajaan pusat. Walau bagaimanapun, Majlis Mesyuarat Negeri diberi kuasa untuk meluluskan undang-undang tetapi undang-undang ini digubal oleh pegawai persekutuan yang dikenali sebagai Penasihat Undang-undang.

Majlis Mesyuarat Negeri tidak mempunyai kuasa pembatalan dan terpaksa menerima undang-undang yang ditetapkan. Sultan juga tidak bersetuju dengan tindakan British tidak menubuhkan Majlis Mesyuarat Persekutuan sebagaimana yang terdapat dalam Perjanjian Persekutuan 1895. Walaupun Majlis Mesyuarat Persekutuan kemudiannya ditubuhkan pada tahun 1909, tetapi ianya masih gagal mengembalikan kuasa Sultan, Residen dan Majlis Mesyuarat Negeri. Sultan Iskandar masih tidak puas hati dengan langkah-langkah tersebut telah berangkat ke England pada tahun 1924 dengan tujuan untuk mendesak Pejabat Tanah Jajahan mengambil langkah yang lebih tegas dalam melaksanakan desentralisasi.

2. Mempengaruhi Negeri-negeri Melayu Tidak Bersekutu menyertai persekutuan

Selepas Perjanjian Bangkok ditandatangani pada 9 Julai 1909, Perlis, Kedah, Kelantan dan Terengganu dipindahkan dari Siam kepada British. Johor juga diletakkan di bawah pengaruh British pada tahun 1914. Rancangan British ketika itu ialah untuk menubuhkan persekutuan yang lebih besar yang merangkumi Negeri-negeri Melayu Bersekutu, Negeri-negeri Melayu Tidak Bersekutu dan Negeri-negeri Selat. Penubuhan persekutuan akan memberi kebaikan kepada ekonomi, politik dan sosial kepada British.

Dalam usaha untuk mempengaruhi Negeri-negeri Melayu Tidak Bersekutu menyertai Negeri-negeri Melayu Bersekutu, British telah melaksanakan desentralisasi di Negeri-negeri Melayu Bersekutu. Tanpa melaksanakan desentralisasi, sudah tentu pemerintah Negeri-negeri Melayu Tidak Bersekutu tidak akan menyertai persekutuan kerana takut kehilangan kuasa seperti Sultan Negeri-negeri Melayu Bersekutu.

3. Menghadkan kuasa Residen Jeneral

Penubuhan persekutuan telah menyebabkan Residen Jeneral muncul sebagai orang yang paling berkuasa dalam persekutuan kerana semua urusan pentadbiran dijalankan atas arahan Residen Jeneral. Beliau mempunyai kuasa penuh dalam semua hal-ehwal Negeri-negeri Melayu Bersekutu. Sultan, Residen dan Majlis Mesyuarat Negeri tidak dapat menyekat kuasa Residen Jeneral. Malah, Gabenor Negeri-negeri Selat yang menjadi Pesuruhjaya tinggi juga tidak dapat mengawal Resdien Jeneral. Selain itu, sudah menjadi kecenderungan Residen Jeneral untuk menjalankan pentadbiran tanpa merujuk kepada Pesuruhjaya Tinggi Persekutuan. Majlis Mesyuarat Persekutuan yang diharapkan tidak dapat mengawal kuasa Residen Jeneral sehingga ianya ditubuhkan pada tahun 1909. Akibatnya British melaksanakan desentralisasi dalam usaha untuk menyekat kuasa Residen Jeneral.

4. Sokongan orang Melayu

Desentralisasi juga dilaksanakan dengan tujuan untuk mendapat sokongan orang Melayu, terutamanya Sultan-sultan Melayu. British mendapati sokongan orang Melayu amat penting bagi mengekal dan mengukuhkan kedudukan British di Tanah Melayu. Tanpa sokongan orang Melayu, pentadbiran British di Tanah Melayu akan menghadapi masalah. Pada tahun 1920-an, sokongan orang Melayu amat diperlukan bagi mengimbangi tekanan politik orang Cina. Pada tahun 1930-an, majority orang Cina menjadi ahli Parti Kuomintang atau PKM yang sedang menjalankan usaha anti-British di Tanah Melayu. Mereka telah melakukan rusuhan, mogok dan lain-lain untuk melumpuhkan ekonomi dan politik Tanah Melayu kerana matlamat utama mereka ialah untuk menguasai Tanah Melayu dan menubuhkan Republik Komunis Malaya.

5. Kesan kemelesatan ekonomi

Kemelesetan ekonomi 1920-an dan 1930-an telah menyebabkan kejatuhan harga getah dan bijih timah. Kejatuha harga getah dan bijih timah telah menjejaskan pendapatan Negeri-negeri Melayu yang bergantung kepada kedua-dua perusahaan tersebut. Pendapatan yang berkurangan sudah tentu menyebabkan pentadbiran Negeri-negeri Melayu Bersekutu dianggap “Top Heavy”. Telah dikritik kerana ianya telah membebankan kewangan. Sekiranya jabatan-jabatan ini dipindahkan pada pentadbiran kerajaan pusat kepada kerajaan negeri, sudah tentu bebanan pentadbiran kerajaan pusat dapat dikurangkan. Cadangan tersebut telah mendapat persetujuan Jabatan Kuasa Penggunaan Wang pada 1923.

6. Pergelutan kuasa antara Residen Jeneral dengan Pesuruhjaya Tinggi

Pada 1920-an, berlaku pergelutan kuasa antara Resdien Jeneral dan Pesuruhjaya Tinggi khususnya antara George Maxwell dengan Lawrence Guillemard. Mereka telah mengemukakan cadangan-cadangan yang bertujuan untuk menonjolkan pengaruh masing-masing. Akibatnya, Lawrence Guillemard selaku Pesuruhjaya Tinggi telah merangka cadangan-cadangan desentralisasi dalam usaha untuk menyekat pengaruh Residen Jeneral.

7. Kebimbangan terhadap kuasa asing

Pada akhir abad ke-19 dan awal abad ke-20 berlaku beberapa peristiwa yang membuka peluang kepada bertapaknya kuasa-kuasa asing di Tanah Melayu yang sangat membimbangkan British. Sekiranya kuasa asing bertapak di Tanah Melayu, sudah tentu kedudukan dan kepentingan British di Tanah Melayu terancam.

Contohnya, pada tahun 1899-1900, Jerman berusaha untuk mendapatkan Langkawi dari Sultan Kedah untuk dijadikan perhentian angkatan laut Jerman. Pada tahun 1900, Rusia berusaha mendapatkan Ujong Salang dari Siam. Pada tahun 1902, Sultan Zainal Abidin (Terengganu) telah meluluskan permohonan Amerika untuk mengerjakan perlombongan di Terengganu. Akibatnya British melakukan desentralisasi di Negeri-negeri Melayu Bersekutu agar Negeri-negeri Melayu Tidak Bersekutu menyertai persekutuan yang dicadangkan olah British, seterusnya dapat mengelakkan Negeri-negeri Melayu Tidak Bersekutu mengadakan hubungan dengan kuasa-kuasa lain.

8. Desakan Cecil Clementi

Cecil Clementi Smith yang menjadi Gabenor Negeri-negeri Selat merangkap Pesuruhjaya Tinggi (1930-1935) telah mendesak British melaksanakan desentralisasi di Negeri-negeri Melayu Bersekutu ke arah mempengaruhi Negeri-negeri Melayu Tidak Bersekutu menyertai persekutuan. Akibat desakan Cecil Clementi, Kerajaan British menghantar Setiausaha Rendah Tetap Pejabat Tanah Jajahan iaitu Samuel Wilson untuk mengkaji dan melaporkan langkah-langkah yang boleh diambil ke arah melaksanakan desentralisasi.

9. Kegagalan Majlis Mesyuarat Persekutuan (MMP)

Walaupun Negeri-negeri Melayu Bersekutu ditubuhkan pada tahun 1896, MMP hanya ditubuhkan 13 tahun kemudian iaitu pada tahun 1909. Penubuhan MMP gagal mengembalikan kuasa Sultan, Residen dan Majlis Mesyuarat Negeri. MMP berkuasa penuh dalam semua hal ehwal Negeri-negeri Melayu Bersekutu dan semua urusan pentadbiran dijalankan atas arahan MMP.

Sultan-sultan dan Residen-residen tetap kehilangan kuasa kerana mereka tertakluk di bawah MMP dalam menjalankan pentadbiran. Majlis Mesyuarat Negeri telah kehilangan fungsi sebagai institusi pentadbiran kerana tertakluk di bawah MMP. Dalam MMP kedudukan Sultan hanya sebagai ahli biada tanpa kuasa pembatal. Akibatnya, cadangan-cadangan Sultan kerap kali ditolak oleh ahli-ahli lain. Malah persidangan dapat dijalankan walaupun tanpa kehadiran Sultan. Kegagalan MMP dalam usaha untuk mengembalikan kuasa Sultan, Residen dan Majlis Mesyuarat Neegri menyebabkan British meneruskan usaha ke arah melaksanakan desentralisasi.

Langkah-langkah ke arah desentralisasi

1. John Anderson

Langkah pertama dalam melaksanakan desentralisasi dijalankan oleh John Anderson yang menjadi Gabenor Negeri-negeri Selat merangkap Pesuruhjaya Tinggi Persekutuan (1904-1920). Beliau amat bersimpati terhadap bantahan Sultan mengenai pemusatan kuasa. Beliau telah mengkaji bantahan Sultan Idris dan Persidangan Raja-raja Kedua diadakan di Kuala Lumpur pada tahun 1903.

Dalam usaha untuk melaksanakan desentralisasi John Anderson menubuhkan Majlis Mesyuarat Persekutuan pada tahun 1909. Majlis Mesyuarat Persekutuan dianggotai oleh Pesuruhjaya Tinggi sebagai pengerusi, Residen Jeneral, 4 orang Residen, 4 orang Sultan dan 4 orang ahli tidak rasmi (3 British dan 1 Cina). Persidangan pertama diadakan pada 11 Disember 1909. Majlis Mesyuarat Persekutuan akan menjadi badan pentadbir Persekutuan Negeri Negeri Melayu Bersekutu. Semua urusan pentadbiran dijalankan atas arahan Majlis Mesyuarat Persekutuan. Majlis Mesyuarat Persekutuan juga diberi kuasa penggubal undang-undang tetapi undang-undang mestilah diuruskan oleh Majlis Mesyuarat Negeri.

Persidangan akan dilaksanakan sekurang-kurangnya setahun sekali. Penubuhan Majlis Mesyuarat Persekutuan telah membolehkan Sultan dan golongan peniaga berbincang dengan British mengenai masalah-masalah yang dihadapi. John Anderson juga memindahkan beberapa jabatan yang tidak penting kepada kerajaan negeri. Pada tahun 1910, jawatan Residen Jeneral ditukar menjadi Setiausaha.

Langkah yang dijalankan oleh John Anderson dianggap tidak berkesan ke arah melaksanakan desentralisasi kerana ianya gagal mengembalikan kuasa Sultan, Residen dan Majlis Mesyuarat Negeri. Walaupun kuasa Residen Jeneral dikurangkan tetapi kuasa tersebut diambil alih oleh Pesuruhjaya Tinggi. Penubuhan Majlis Mesyuarat Persekutuan hanya mengukuhkan kuasa Pesuruhjaya Tinggi kerana semua undang-undang yang diluluskan mesti ditandatangani oleh beliau.

Sultan dan Residen tetap kehilangan kuasa kerana mereka tertakluk di bawah arahan Majlis Mesyuarat Persekutuan dalam menjalankan pentadbiran Majlis Mesyuarat Negeri telah kehilangan fungsi sebagai institusi pentadbiran kerana semua urusan pentadbiran dijalankan atas arahan Majlis Mesyuarat Persekutuan. Walaupun Majlis Mesyuarat Negeri diberi kuasa meluluskan undang-undang, tetapi undang-undang tersebut digubal oleh Majlis Mesyuarat Persekutuan. Majlis Mesyuarat Negeri tidak mempunyai kuasa pembatal dan terpaksa menerima semua undang-undang yang dipersetujui. Dalam Majlis Mesyuarat Persekutuan, kedudukan Sultan hanya sebagai ahli biasa tanpa kuasa pembatal. Akibatnya, cadangan Sultan kerap kali ditolak oleh ahli-ahli yang lain.

Malah persidangan dapat dijalankan walaupun tanpa kehadiran Sultan. Keadaan ini menyebabkan bantahan terhadap pemusatan kuasa semakin lantang disuarakan terutama oleh Sultan-sultan kerana mereka menganggap langkah John Anderson tidak berkesan ke arah mengembalikan kuasa Sultan, Residen dan Majlis Mesyuarat Negeri. Antara tahun 1911-1920, tidak banyak langkah yang dijalankan ke arah melaksanakan desentralisasi kecuali beberapa jabatan yang tidak penting dipindahkan kepada pentadbiran negeri. Kemakmuran ekonomi ketika itu menimbulkan rasa puas hati kepada semua pihak. Selain itu, ketika itu juga British terlibat dalam Perang Dunia Pertama di Eropah.

2. Lawrence Guillemard (1920-an)

Langkah kedua ke arah desentralisasi dijalankan oleh Lawrence Guillemard yang menjadi Gabenor Negeri-negeri Selat selaku Pesuruhjaya Tinggi Persekutuan pada tahun 1920-1927. Pada tahun 1920-an, bantahan terhadap pemusatan kuasa semakin lantang disuarakan, terutamanya oleh Sultan-sultan kerana mereka menganggap langkah John Anderson tidak berkesan ke arah melaksanakan desentralisasi.

Pada tahun 1924, Sultan Iskandar berangkat ke England untuk mendesak Pegawai Pejabat Tanah Jajahan mengkaji langkah yang lebih tegas ke arah desentralisasi. Selepas menerima arahan dari Pejabat Tanah Jajahan, Lawrence Guillemard telah merangka cadangan-cadangannya pada tahun 1925 dan dikemukakan pada tahun 1927. cadangan-cadangannya ialah:

a. Jawatan Ketua Setiausaha (Residen Jeneral) dibubarkan dan kuasa diserahkan semula kepada Sultan, Residen dan Majlis Mesyuarat Negeri.

b. Bilangan ahli Majlis Mesyuarat Persekutuan ditambah kepada 13 ahli rasmi dan 11 ahli tidak rasmi.

c. Semua jabatan dipindahkan kepada pentadbiran kerajaan negeri kecuali jabatan pos, kastam, telegram dan keretapi.

d. Hal-hal kewangan dibahagi dua iaitu berkaitan dengan kerajaan persekutuan diuruskan oleh kerajaan pusat dan yang berkaitan dengan kerajaan negeri diuruskan oleh kerajaan negeri.

Pada tahun 1926, pentadbiran kerajaan negeri disusun semula terutamanya yang berkaitan dengan kewangan. Pada tahun 1927, kedudukan ahli Majlis Mesyuarat Persekutuan telah dipindah di mana Sultan-sultan tidak lagi menjadi ahli Majlis Mesyuarat Persekutuan tetapi 4 orang pembesar Melayu dilantik sebagai wakil Sultan Perak, Selangor, Negeri Sembilan dan Pahang.

Selain daripada cadangan Lawrence Guillemard, George Maxwell yang menjadi Ketua Setiausaha ketika itu juga telah mengemukakan beberapa cadangan ke arah melaksanakan desentralisasi. Pada tahun 1923, beliau menubuhkan 2 jawatankuasa, iaitu Jawatankuasa pengagihan kuasa pusat dan jawatankuasa kewangan. Jawatankuasa pengagihan kuasa pusat bertujuanmengkaji ke arah melaksanakan desentralisasi. Jawatankuasa kewangan pula bertujuan mengkaji hal-hal kewangan yang berkaitan dengan persekutuan dan negeri. George Maxwell juga mencadangkan semua jabatan dipindahkan ke kerajaan negeri kecuali jabatan pertanian, pertahanan, polis, pos dan perubatan.

Cadangan Lawrence Guillemard dan George Maxwell mendapat sokongan Sultan di Negeri-negeri Melayu Bersekutu tetapi ditentang oleh golongan peniaga. Golongan peniaga menganggap langkaj tersebut akan melemahkan kerajaan pusat yang sudah tentu menjejaskan pelaburan mereka. Golongan ini mahupun sebuah kerajaan pusat yang kukuh bagi menjamin pelaburan mereka di Negeri-negeri Melayu Bersekutu. Mereka juga tidak yakin dengan pentadbiran kerajaan negeri yang dikuasai oleh orang Melayu.

3. Cecil Clementi Smith (1930-an)

Langkah seterusnya diambil oleh Cecil Clementi Smith semasa menjadi Gabenor Negeri-negeri Selat selaku Pesuruhjaya Tinggi Persekutuan (1930-1935). Pada tahun 1930-an, selain dari masalah politik, masalah ekonomi juga telah disuarakan. Kedudukan ekonomi orang Melayu jauh ketinggalan berbanding orang Cina. Cecil Clementi Smith amat bersimpati dengan nasib orang Melayu. Beliau telah mengambil langkah-langkah untuk menyekat kepentingan orang asing terutamanya orang Cina. Sejak tahun 1932, kemasukan orang Cina dan India dihadkan. Parti-parti yang dianggotai oleh orang Cina iaitu Parti Kuomintang dan PKM diharamkan. Dalam persidangan Raja-raja di Seri Menanti pada tahun 1931, Cecil Clementi mengemukakan cadangan-cadangan ke arah melaksanakan desentralisasi. Cadangannya ialah:

a. Negeri-negeri Melayu Bersekutu dibubarkan dan ditubuhkan sebuah Kesatuan Tanah Melayu yang merangkumi Negeri-negeri Melayu Bersekutu, Negeri-negeri Melayu Tidak Bersekutu dan Negeri-negeri Selat.

b. Semua jabatan dipindahkan kepada pentadbiran negeri, kecuali jabatan kastam, pertahanan, kewangan, pos, telegraf, polis dan keretapi.

c. Jawatan Ketua Setiausaha ditukar menjadi Setiausaha Persekutuan yang tarafnya lebih rendah dari Residen.

Cadangan Cecil Clementi bertujuan untuk mengurangkan kuasa kerajaan pusat. Selain itu, ialah untuk mewujudkan satu gabungan politik yang lebih besar merangkumi semua negeri di Tanah Melayu. Cadangan Cecil Clementi disokong oleh Negeri-negeri Melayu Bersekutu tetapi ditentang oleh Negeri-negeri Melayu Tidak Bersekutu dan golongan peniaga serta Negeri-negeri Selat. Negeri-negeri Melayu Tidak Bersekutu tidak mahu menyertai kesatuan politik kerana bimbang akan kehilangan kuasa seperti Sultan-sultan di Negeri-negeri Melayu Bersekutu. Golongan peniaga dan Negeri-negeri Selat menetang kerana langkah tersebut menjejaskan taraf pelabuhan bebas Negeri-negeri Selat.

Akibat bantahan Negeri-negeri Selat, Kerajaan British telah menghantar Setiausaha Pejabat Tanah Jajahan iaitu Samuel Wilson untuk mengkaji dan melaporkan langkah-langkah yang boleh diambil ke arah melaksanakan desentralisasi. Beliau tiba di Tanah Melayu pada 1932 dan mengemukakan cadangannya pada tahun 1933. Cadangan-cadangannya ialah:

a. Jawatan Ketua Setiausaha ditukar menjadi Setiausaha Persekutuan yang tarafnya lebih rendah dari Residen.

b. Gabenor Negeri-negeri Selat menjadi Pesuruhjaya Tinggi 9 buah negeri Tanah Melayu.

c. Ketua jabatan negeri akan diwujudkan.

d. Jabatan negeri tertakluk di bawah arahan jabatan persekutuan.

e. Semua jabatan dipindahkan kepada pentadbiran kerajaan negeri kecuali jabatan kastam, kewangan, pertahanan, polis, pos, telegram dan keretapi.

f. Majlis Mesyuarat Negeri diberi kuasa menggubal undang-undang negeri tersebut.

g. Fungsi Majlis Mesyuarat Negeri-negeri Selat diteruskan bagi menguruskan hal-ehwal Negeri-negeri Selat.

h. Fungsi Majlis Mesyuarat Persekutuan diteruskan dengan beberapa pindaan.

i. Kenaikan pangkat bagi orang Melayu dipercepatkan.

j. Wakil orang bukan Melayu akan dilantik.

Kesimpulan

Cadangan Samuel Wilson mula dilaksanakan pada tahun 1934. Pada tahun 1934, jawatan Ketua Setiausaha ditukar menjadi Setiausaha Persekutuan. Menjelang tahun 1939, beberapa jabatan telah dipindahkan kepada pentadbiran kerajaan negeri. Walau bagaimanapun, usaha untuk melaksanakan desentralisasi terganggu akibat dari serangan Jepun ke atas Tanah Melayu mulai 8 Disember 1941.